南京古民居保護(hù)遭遇古建私人產(chǎn)權(quán)問題
古建承載歷史，也刻滿了滄桑。古建保護(hù)，無疑是一場與時間的賽跑。在南京，牛市古民居的修繕保護(hù)卻陷入拉鋸僵局，住戶、開發(fā)商、政府部門各有為難之處，只因古建保護(hù)遇上了私人產(chǎn)權(quán)。如何化解私有產(chǎn)權(quán)古建的保護(hù)難題？如何厘清政府、社會、個人的權(quán)責(zé)利？
南京老城南地區(qū)，在一處雜草亂石和簡易圍擋內(nèi)，孤零零地矗立著一棟破敗的古建。牛市古民居——這座南京市文保單位歷經(jīng)200多年風(fēng)雨，在幾輪拆遷中都“幸存”了下來。但近來，住戶稱由于近距離施工及梅雨季等原因，斑駁破舊的老宅岌岌可危，“每天都擔(dān)心它會倒掉”。一座私有古建，牽動多方的心。牛市古民居，到底該如何保護(hù)？
古建成為孤島
除有人住的房屋外，古民居的其余產(chǎn)權(quán)均為開發(fā)商所有
來到牛市古民居，推門進(jìn)去是兩層木質(zhì)結(jié)構(gòu)建筑，褪了色的雕花跑馬樓，依稀還殘留當(dāng)年朱紅色的繁華。相傳，這里曾是清道光年間南京一位秀才的住宅，宅中曾開綢布貨棧；上世紀(jì)80年代，這里還曾是熱播電視劇《秦淮人家》的取景地。如今，年近60歲的王琳（經(jīng)本人要求為化名）和她的9位家人，就生活在這里。
“這座清代古建共有六進(jìn)。現(xiàn)在后四進(jìn)的大門開在顏料坊49號（以下簡稱顏料坊古建），前兩進(jìn)的大門是牛市64號，兩者一墻之隔。我祖上買了第二進(jìn)屋子，我一出生就住這里。”王琳還記得小時候的牛市古街：天蒙蒙亮，就傳來酒釀元宵、藕粉桂花糖糕的叫賣聲，鄰里間夜不閉戶，夏夜常在一塊乘涼。古街曾經(jīng)的繁華，現(xiàn)已被施工的轟鳴所代替，緊鄰的其他老宅早已化為了瓦礫。
早在1984年，牛市古民居就被列為秦淮區(qū)文保單位。2006年6月10日，又被升格為南京市文保單位。記者從相關(guān)部門了解到，牛市古民居所在地塊早已賣給了開發(fā)商，并經(jīng)過一次轉(zhuǎn)手。目前除了王琳等所住房屋，其余古建產(chǎn)權(quán)均為開發(fā)商所有。2008年8月26日，該地塊正式出讓，用地性質(zhì)為商業(yè)辦公、文化娛樂、住宅混合用地；而按照規(guī)劃，牛市古建將在整體修繕后，作為公共文化空間開放。
“南京市政府令第227號規(guī)定，拆遷過程中遇到軍事、寺廟、文物等要另行處理。我們說什么也不讓拆。”王琳說，拆遷隊每年都來，但由于始終沒達(dá)成共識，他們就一直住到現(xiàn)在。
保護(hù)邊界模糊
產(chǎn)權(quán)人有無保護(hù)能力、有人居住時如何搶救，沒有具體標(biāo)準(zhǔn)
“本來再住個十年八年也沒問題，但現(xiàn)在不行了，擔(dān)心房子隨時會倒掉。”住在古民居里的蔣阿姨說，今年3月開始，因為一墻之隔的顏料坊古建進(jìn)行施工，房屋木質(zhì)結(jié)構(gòu)松動，幾處屋檐瓦片移位脫落，部分墻面出現(xiàn)裂紋，住戶們臨時搭了木頭支架撐在房梁上。由于前段時間的強(qiáng)降雨和臺風(fēng)，現(xiàn)在房子一下雨就得用盆接水。
古建搖搖欲墜，該由誰來負(fù)責(zé)維修？
南京市文廣新局文物處相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，國有不可移動文物由使用人負(fù)責(zé)修繕、保養(yǎng)；非國有不可移動文物由所有人負(fù)責(zé)修繕、保養(yǎng)。王琳所住房屋為私有古建，房屋該由產(chǎn)權(quán)所有人負(fù)責(zé)修繕。如果該文物有損毀危險，所有人不具備修繕能力的，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)給予幫助；所有人具備修繕能力而拒不依法履行修繕義務(wù)的，縣級以上人民政府可以給予搶救修繕，所需費(fèi)用由所有人負(fù)擔(dān)。
“我們已論證批復(fù)了維修方案，但是，以什么標(biāo)準(zhǔn)來判斷產(chǎn)權(quán)人有無能力，房屋中有人居住怎么執(zhí)行？”這位負(fù)責(zé)人坦言，文物保護(hù)法的一些條款沒有具體標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際操作中很難執(zhí)行。
王琳也覺得委屈。“過去幾十年我們自己養(yǎng)護(hù)房屋，花費(fèi)幾十萬元。但最近的施工，造成了房屋損壞的加劇。”王琳稱，房屋西邊第一進(jìn)很多年前就已被征收，住戶早已搬走，現(xiàn)在殘破不堪。它要是倒塌了殃及第二進(jìn)房屋，誰來負(fù)責(zé)？
記者看到，在西邊第一進(jìn)的房間里，屋頂破了個大窟窿，房內(nèi)堆滿了磚石瓦礫。一墻之隔的顏料坊古建已修繕一新，和破敗的牛市64號形成鮮明對比。
據(jù)介紹，目前第一進(jìn)房屋的產(chǎn)權(quán)在開發(fā)商，該建筑所在的胭脂巷居委會曾多次聯(lián)系開發(fā)商要求修繕。然而開發(fā)商方面同樣表示為難：由于牛市64號里面住著人，木質(zhì)結(jié)構(gòu)古建整體大修恐對居民構(gòu)成安全威脅，因此無法修繕。如果居民搬走后再修呢？王琳等人提出，房屋樓上樓下約400平方米，如果搬遷，就應(yīng)給予總額1500萬元以上的補(bǔ)償，此外還需對所有住戶進(jìn)行安置。
對此，南京大學(xué)政府管理學(xué)院副教授姚遠(yuǎn)建議，假如產(chǎn)權(quán)人認(rèn)為開發(fā)商工程施工帶來房屋損壞，可先進(jìn)行鑒定，證明施工對房屋造成了損壞并起訴開發(fā)商請求賠償；當(dāng)產(chǎn)權(quán)人或使用人拒不履行法律規(guī)定的修繕責(zé)任時，假如文物主管部門執(zhí)行難，還可以起訴居民或開發(fā)商，通過法律程序，建立起公民、社會、國家權(quán)責(zé)利對等的文物保護(hù)機(jī)制。
如何實(shí)現(xiàn)雙贏
政府提供公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，市民通過修繕古建來獲得收益
古建保護(hù)專家、南京工業(yè)大學(xué)建筑學(xué)院教授汪永平在多年城鄉(xiāng)歷史街區(qū)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，很多時候，私有古建的保護(hù)面臨更為嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)：產(chǎn)權(quán)人往往將空置舊房外租；還有產(chǎn)權(quán)所有者嫌維修成本太高，任其空閑直至坍塌。
“對已有百年歷史的古建進(jìn)行整體修繕，即便不落架維修，每平方米至少需5000元，落架大修費(fèi)用更高，每平方米要1萬元以上，這甚至超過了重蓋新樓的費(fèi)用，一些地方政府難免缺乏修繕的積極性。”汪永平介紹，住戶對私有古建的看法也不盡相同：有的力主保存老屋，留存城市記憶；但多半住戶希望政府給予補(bǔ)貼，并改善居住條件；還有的希望在古建徹底損毀之前，與政府或開發(fā)商談成一筆費(fèi)用，但出于利益的考量往往令保護(hù)修繕難以落實(shí)。
在業(yè)內(nèi)人士看來，私有古建保護(hù)依靠政府大包大攬，既不現(xiàn)實(shí)，也不應(yīng)該。“文物主管部門每年文保開支有限，對私人所有的文物，居民有修繕能力的就要履行保護(hù)責(zé)任。”姚遠(yuǎn)認(rèn)為，私有古建產(chǎn)權(quán)所有人應(yīng)承擔(dān)起不可推卸的責(zé)任，但同時，政府也應(yīng)當(dāng)給予其更多信心。
姚遠(yuǎn)介紹，歐美一些國家設(shè)有不動產(chǎn)稅，將其作為地方政府的主要稅源。有了這一穩(wěn)定的稅源，地方政府著力提供公共服務(wù)及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，市民則通過對房屋的保護(hù)修繕來獲取收益。在日本及臺灣地區(qū)，居民發(fā)動社區(qū)營造運(yùn)動，對私有古建進(jìn)行修復(fù)養(yǎng)護(hù)，大批民宿既提供了經(jīng)營性收益來源，也增添了鄉(xiāng)土魅力，形成良性循環(huán)。
這樣的模式，在國內(nèi)其實(shí)已有案例。2008年北京奧運(yùn)會時，一些四合院住戶們自愿出資，在文物主管部門指導(dǎo)下修繕民宿并獲得收益。在煙袋斜街、南鑼鼓巷，政府給予了居民不大拆大建的信心，并將公共建設(shè)逐漸完善，古建得到了自下而上、自外到內(nèi)的保護(hù)。《南京歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃》也規(guī)定，“采用小規(guī)模、漸進(jìn)式、院落單元修繕的有機(jī)更新方式，不得大拆大建。積極探索鼓勵居民按保護(hù)規(guī)劃實(shí)施自我保護(hù)更新的方式，建立歷史建筑的長期修繕機(jī)制”。
目前，針對南京老門東街區(qū)小西湖片區(qū)的保護(hù)，南京市規(guī)劃局聯(lián)合秦淮區(qū)政府邀請在寧3所高校規(guī)劃建筑專業(yè)的志愿者進(jìn)行調(diào)研，與原住民一起商談如何修繕這一片區(qū)。
關(guān)于牛市古民居的案例，南京市文廣新局文物處負(fù)責(zé)人表示，有3種解決方案：首先，通過幾方協(xié)商對該文保單位進(jìn)行整體性保護(hù)和利用，恢復(fù)其整體面貌；其次，假如住戶與開發(fā)商不能達(dá)成共識，可通過市場化交易引入民間資本，將其轉(zhuǎn)讓給其他有能力修繕的對象，根據(jù)《文物法》規(guī)定，不可將非國有不可移動文物轉(zhuǎn)讓或者抵押給外國人；此外，假如住戶確實(shí)不想轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)，就必須在文物主管部門的監(jiān)管下盡到保護(hù)責(zé)任。
“類似‘私有古建’保護(hù)問題的解決，最佳方案還是地方政府適時介入，組織開發(fā)商、住戶、產(chǎn)權(quán)人等妥善協(xié)商，尋找大家都能接受的解決辦法。否則三年五年拖下去，古建塌了，居民失去了庇護(hù)之地，沒有談判的籌碼，開發(fā)商順勢拆除，這難道是各方面都愿意看到的結(jié)果嗎？”汪永平說。
